The Human Right to political Participation of the Communities with a Migrant Background
Publicado en la Revista Teoria e Cultura, Universidade Federal de Juiz de Fora, V. 6, n. 1, E 2 (2011). Disponible en:
http://www.editoraufjf.com.br/revista/index.php/TeoriaeCultura/article/view/2053/1491
Resumen:
Las concepciones de los derechos humanos predominantes a
nivel mundial los tratan como derechos defensivos de los individuos para
protegerse de acciones arbitrarias de las autoridades. Para ello han elaborado
un complejo cuerpo normativo internacional. Sin embargo, la experiencia
evidenció que, aun sin ataques a las libertades individuales, la realidad crea
constantemente nuevas necesidades que deben ser satisfechas para promover la
dignidad y las capacidades de los seres humanos para resistir a la opresión. Al
satisfacerlas, se desarrollan los derechos humanos que entonces dejan de ser sólo
defensivos, para plantear políticas de reforma política y social. En esta
contribución interesa especialmente tratar el derecho humano a la participación
política de comunidades de origen inmigrante por sus efectos sobre el
desarrollo de la ciudadanía. Para ello se consideran comparativamente
experiencias recogidas en Alemania, Argentina y Brasil y se sistematizan las
reglas de acceso a la ciudadanía bajo condiciones de heterogeneidad cultural.
Abstract:
The worldwide prevailing
Human Rights’ conceptions consider them as defensive Rights of the individuals
to protect themselves from arbitrarian authorities’ actions. Therefore it was
elaborated a complex normative body of international guilty norms. However, the
experience shows that the reality constantly creates new needs, which must be
satisfied in order to promote human dignity and his ability to resist
oppression. As these needs are satisfied, Human Rights are developed and become
no more merely defensive, influencing the political and social reforming
policies. The present contribution deals with the Human Right to political
participation of the communities with a migrant background, because of its
effects on the development of citizenship. Therefore the author considers
comparatively experiences in Germany, Argentina and Brazil systematizing the
rules which norm the access to citizenship under conditions of cultural
heterogeneity.
Introducción
Tanto las
concepciones iusnaturalistas de los derechos humanos como las del positivismo
jurídico –hoy predominantes a nivel mundial- los tratan casi exclusivamente
como normas jurídicas para proteger a los individuos de acciones arbitrarias de
las autoridades. Para ello se ha elaborado un complejo cuerpo normativo
internacional basado en los tratados, declaraciones y convenciones de derechos
humanos, algunos de alcance regional y otros orientados a regular determinados
derechos. Sin embargo, la experiencia de la aplicación de los distintos
catálogos de derechos a conflictos concretos evidenció que, aun no habiendo
amenazas políticas contra las libertades individuales, la realidad crea
constantemente nuevas necesidades que deben ser satisfechas por el Estado,
porque afectan la dignidad de individuos y grupos y las capacidades de los
seres humanos para resistir a la opresión, dos núcleos universales de los
derechos humanos. Estas necesidades requieren que los derechos humanos dejen de
ser sólo defensivos, para influir también sobre el desarrollo del orden
político y social, en tanto la presentación pública de demandas por situaciones
de afectación de los derechos humanos antes no previstas obliga a los estados y
a la comunidad internacional a formular políticas públicas y/o a acordar sobre
ellas entre los estados para satisfacer dichas demandas (Künnemann, 1996; 2002).
En la medida en que las mismas se presentan dentro del orden político conllevan
una modificación de la ciudadanía (Alfaro, Ansión, Tubino, 2008; Bonilla,
2007c; Zapata Barrero, 2001). De este modo los derechos humanos tienen una
doble dimensión: son defensivos, cuando sirven para proteger la dignidad de
individuos y grupos y su capacidad para resistir a la opresión, y propositivos,
al servir también como promotores del desarrollo político, económico, social y
cultural.
Uno de los
campos de investigación más fértiles, para estudiar de qué manera cuando se
plantean en el espacio público nuevas necesidades por derechos humanos
insatisfechos lleva a la presentación de demandas de nuevo tipo ante los
estados, que a su vez pueden derivar en una expansión de la ciudadanía y el
ingreso a ella de nuevos grupos, es el de las demandas que las comunidades de
origen inmigrante presentan para que se adopten políticas públicas que
satisfagan sus necesidades por derechos.
Como el estado
democrático sigue teniendo preponderantemente forma nacional, la incorporación
a la esfera de derechos de las comunidades de origen inmigrante pone a prueba
los procesos de selección étnica y cultural configurados en las matrices de la
imagen nacional tendientes a deculturar y asimilar a los recién llegados
(Bonilla, 2008b; Segato, 2007; Vior, 2005a; Wallerstein, Balibar, 1991). Este
proceso selectivo tiende a conformar un cuerpo de ciudadanos culturalmente
homogéneos. Quien no se adapta a las reglas de la cultura hegemónica, tiene
pocas chances de competir en la lucha por la alocación de bienes materiales y
simbólicos. El grupo que resultó segregado pierde reconocimiento y competencia
para presentar sus demandas por derechos humanos insatisfechos[1].
Se combinan por consiguiente una ciudadanía monocultural, con pocas habilidades
para adaptarse a condiciones ambientales cambiantes, con un proceso de continua
segregación de los “inadaptados” que limita la legitimidad del estado
democrático. En contextos de crisis del sistema mundial como el actual está
combinación de rigidez relativa y baja legitimidad puede afectar gravemente la
capacidad de respuesta de los sistemas políticos ante nuevos desafíos. Estudiar
las condiciones políticas y culturales del acceso de las comunidades de origen
inmigrante a la ciudadanía representa en consecuencia un potente instrumento
para revelar la dinámica de formación de la ciudadanía en general, entender
cómo funcionan los mecanismos de la representación política y estimar las
capacidades adaptativas de los sistemas políticos. El análisis comparativo de
experiencias recogidas en el trabajo de campo sobre este tema en distintos
países de Europa y Sudamérica que se presenta en el presente trabajo permite
sacar inferencias generales sobre los efectos de tales demandas para el
desarrollo de la ciudadanía.
Al hacerlo, se
tienen en cuenta especialmente las condiciones de heterogeneidad cultural que
vinculan al estado y las sociedades de acogida con las comunidades de origen
inmigrante . Para evitar caer en el espejismo ideológico de una supuesta
interculturalidad dialógica que trata a los desiguales como si sólo fueran
diversos, en esta contribución se aplica una aproximación intercultural a los
derechos humanos que parte del supuesto de que éstos son universales en el sentido
de su reivindicación de la dignidad humana y del derecho de resistencia a la
opresión, pero que este sentido se construye en contextos inter- e
intraculturales radicalmente diferentes, con competencias y reconocimientos
cualitativamente diferentes que deben ser descifrados mediante constantes
traducciones de sentido para ser comprendidos y poder formular proposiciones de
carácter general (Bhabha, 2002; Bielefeldt, 1998; Bonilla, 2005b; 2006d; 2007b;
Bosse, Vior, 2005; Chambers, 1995; Chauí, 2006; Colom, 1998; Dreidemie, 2002;
Dudy, 2002; Fornet-Betancourt, 2000; 2001; 2003a; Grimson, 2000a; Kerstin,
2003; Nejamkis, 2008; Olivé, 1993; Pannikar, 2003; Salas Astrain, 2003;
Schissler, 2005; Vior, 2004; 2008b).
Sintetizando
puede formularse el planteo de la cuestión que trata esta contribución del modo
siguiente:
- ¿Bajo qué condiciones necesidades
surgidas por derechos humanos insatisfechos de las comunidades de origen
inmigrante son articuladas en demandas ante el Estado y las administraciones
públicas?
- ¿Cómo alcanzan estas demandas
carácter político?
En el texto se
presenta primero la aproximación intercultural a los derechos humanos que se
aplicará, se tratan luego sus implicancias para el estudio de la construcción
de ciudadanía y del concepto de desarrollo político, se consideran
comparativamente algunas experiencias hechas en sucesivos trabajos de campo
sobre la presentación de demandas de participación por parte de comunidades de
origen inmigrante en Alemania, Argentina y Brasil en los últimos diez años y las
condiciones de su “politización” y finalmente se formulan algunas hipótesis de
trabajo para continuar investigando la influencia de estas demandas de
participación sobre el desarrollo de la ciudadanía democrática.
En la
presentación de esta contribución se utilizan complementariamente la
interpretación histórica y el método de construcción y análisis de casos.
La aproximación intercultural a los
derechos humanos
Existe
mundialmente un consenso extendido en que los derechos humanos son universales,
inseparables, innatos, inalienables, sistémicos y recíprocos (Fritzsche, 2004).
Sin embargo las diferencias aparecen al definir su universalidad. Para las
corrientes hoy mundialmente predominantes se entiende por tal la extensión
progresiva por el mundo de los derechos humanos desarrollados en la tradición
liberal contractualista desde fines del siglo XVII. Para muchos autores el
problema es aún más simple: derechos humanos son los que están codificados en
los documentos internacionales vigentes y así deben aplicarse (Budzinski, 1999;
Falk, 2000; Merali, Oosterveld, 2001).
Desde la
perspectiva intercultural aquí sostenida se critica a esta concepción su
etnocentrismo. Si por derechos humanos se entienden sólo los reconocidos por la
tradición occidental desde el siglo XVII, se niega que las demás culturas
tengan nociones de derechos inherentes al ser humano y/o que éstos existieran
antes de las declaraciones mencionadas. Por el contrario se sabe que desde el
inicio de la Historia todas las culturas del mundo se han organizado sobre por
lo menos dos premisas: el respeto a la dignidad de la persona y el derecho de
resistencia a la opresión. Ambas constituyen un núcleo irreductible
omnipresente. No obstante, todas las culturas están también animadas por
tendencias opresivas. La contradicción entre ambos atractores (emancipación vs.
opresión) es la fuerza motriz de la Historia (Vior, 2007a; 2007b).
Constatar esta
universalidad del conflicto entre emancipación y opresión implica primero
reconocer la igualdad de valor entre las culturas, pero supone en segundo lugar
que los derechos humanos sólo son universales bajo formas culturales
específicas. Si cada cultura tiene una noción de derechos humanos y una de
opresión, es necesario descifrar el sistema de códigos y símbolos con que las
expresan y traducirlos, haciéndolas así universales. En esta concepción lo
único universal es la práctica de la traducción permanente entre las culturas,
teniendo presente que es una traducción entre culturas dominantes poseedoras
del discurso competente, y otras a las que se niega la competencia para emitir
juicios. Al mismo tiempo la traducción permite comparar entre desarrollos
culturales disímiles. Traducir quiere decir hallar elementos que tengan
relaciones comparables en sus contextos socioculturales. De este modo se pueden
establecer repeticiones y diferencias entre las culturas y sacar conclusiones
generales sobre continuidades y variaciones en la Historia de los derechos
humanos (Bonilla, 2006d; Fornet-Betancourt, 2004a).
No existe universalidad de los derechos humanos sino en su
contextualidad. Esta constatación vale para las relaciones interculturales del
mismo modo que para las intraculturales, dado que las culturas son
construcciones hegemónicas con discursos dominantes y otros subordinados.
Las culturas
son comunidades de significación con valor, en tanto den sentido a la vida de
sus miembros. Como bajo la hegemonía de la ideología globalizadora ninguna
comunidad puede satisfacer todas las búsquedas de sentido de sus integrantes,
las culturas ofrecen hoy sólo limitados horizontes de sentido. Esta crisis
aumenta por la pérdida de legitimidad de los estados nacionales, las
comunidades de sentido más importantes de la Modernidad. Las formas culturales
híbridas están a la orden del día.
En el sistema
mundial capitalista vigente desde hace medio milenio las relaciones entre las
culturas están signadas por el predominio de una hegemónica, con base en el
Atlántico Norte, sobre las demás. La hegemonía de la cultura occidental sobre
las demás implica la pérdida de competencia de los discursos de éstas. En el
marco de las relaciones entre centro y periferias, en cada cabecera de las
periferias se reproduce esta relación de hegemonía. Esta relación de hegemonía
silencia y desautoriza los fragmentos discursivos de los grupos subordinados,
complicando aún más la traducción intercultural.
Ciudadanías interculturales emergentes
En los
estudios sobre la ciudadanía se clasifican habitualmente tres etapas en su
desarrollo: 1) La formativa, entre principios del siglo XIX y mediados del XX,
caracterizada por el reconocimiento político-jurídico de los derechos civiles y
políticos y el acceso cada vez más difundido a los derechos ciudadanos. 2) Con
la obra de Thomas H. Marshall Ciudadanía
y clase social, publicada por primera vez en inglés en 1950, se añade a los
derechos mencionados el concepto de ciudadanía social (Marshall, 1950). Este
proceso coincide con la expansión del Estado de Bienestar en los países
centrales. En el final de esta etapa se incorporan diversas minorías, se abren
las discusiones sobre multiculturalismo y se debate sobre la democracia
deliberativa y participativa. 3) A partir de 1990 la Ciencia Política desplaza
su interés hacia el tratamiento de la gobernabilidad, priorizando el funcionamiento
de las instituciones sobre el estudio de la representatividad y legitimidad de
los Estados y descuidando por consiguiente la discusión sobre el proceso
sustantivo de la construcción de ciudadanía (Delanty, 2000; Höffe, 2007).
Aplicar la
aproximación intercultural de los derechos humanos al análisis de la ciudadanía
implica superar el monoculturalismo de las definiciones clásicas. De acuerdo a
la misma toda necesidad insatisfecha en materia de derechos humanos induce que
surjan demandas que el Estado democrático debe satisfacer. Idealmente un Estado
democrático debería representar a toda la población que habita su territorio y
satisfacer sus necesidades, pero en tanto los Estados modernos se sigan
legitimando principalmente por su forma nacional, seguirán discriminando étnica
y culturalmente sus poblaciones, diferenciando entre aptos e inhabilitados para
integrarse a la ciudadanía. A quienes son excluidos de la misma se les niega
también el reconocimiento de sus demandas. Desde el inicio de la Modernidad Occidental
la pertenencia a la comunidad de derechos estuvo ligada a condiciones
culturales limitantes. Sin embargo, si los excluidos son muchos, la legitimidad
del Estado disminuye y la gobernabilidad peligra.
En estas
situaciones recurrentes la democracia sólo puede consolidarse expandiendo la
comunidad de derechos. Esta ampliación es condición de la representatividad del
Estado y de su eficacia. Particularmente la irrupción de los pueblos
originarios de América en la escena política y la inmigración masiva a los
países centrales cuestionaron los fundamentos de la forma predominante de
ciudadanía monocultural (Stavenhagen, 1996). Incorporar a la ciudadanía a
individuos y grupos de otras culturas requiere por consiguiente desarrollar
complejos procesos de comunicación intercultural para adaptar la ciudadanía a
sus nuevos miembros. El estudio de estos procesos ofrece perspectivas
riquísimas para el desarrollo de la teoría política, al poner de relieve la
dinámica de construcción de la ciudadanía en general. La investigación sobre el
acceso de las comunidades de origen inmigrante a la ciudadanía tiene por ende
un valor paradigmático. Sin embargo, este análisis requiere primero revisar la
justificación del derecho humano a la migración.
Todo ser
humano está dotado de todos los derechos enumerados en los documentos
internacionales de derechos humanos vigentes. No obstante, los pactos
internacionales de derechos humanos parten de reconocer el derecho a la
autodeterminación de los pueblos. Indudablemente se trata de una conquista
irrenunciable, pero su vigencia plantea una contradicción con la universalidad
de los derechos humanos, ya que supone que los únicos habilitados para darse un
gobierno y leyes en “libre determinación” son los ciudadanos. Al mismo tiempo
los principales documentos internacionales de derechos humanos establecen el
derecho de todo individuo y/o grupo a circular libremente por su país de origen
y a abandonarlo. En buena lógica, dado que todo el mundo está organizado en
Estados, también debería estar consagrado el derecho a entrar en el territorio
de elección de cada un@ para vivir y trabajar allí en condiciones dignas. Este
derecho recibe el nombre de derecho humano a la migración (Papa Juan XXIII,
1963; Giustiniani, 2004).
A esta altura de la argumentación puede postularse una coincidencia de
intereses y necesidades entre la demanda social mayoritaria de Estados capaces
de responder a los desafíos cambiantes de la realidad asegurando la calidad de
vida de sus habitantes y el derecho de los inmigrantes a asentarse y vivir
dignamente en el lugar de su elección. Tomando partido por el inmigrante como
representante por excelencia de la humanidad sometida que reclama la plena
vigencia de los Derechos Humanos como pacto de su emancipación y considerando las
contradicciones del orden mundial arriba caracterizadas, existen tres problemas
cuya resolución resulta perentoria para poder seguir avanzando teórica y
metodológicamente con el objetivo de poner a los Estados en condiciones de
responder a estas necesidades compartidas:
1) Si
coincidimos en la existencia de un Derecho Humano a la Migración, o sea del
derecho de toda persona a cambiar de país, asentarse y trabajar honestamente
donde mejor le plazca, pero se reconoce a la vez el derecho de los Estados a la
autodeterminación, se debe sin embargo tener en cuenta que todavía no existe
ninguna instancia soberana superior a los Estados nacionales en condiciones de
asegurar una vida digna a la mayoría de la Humanidad. Se plantea la cuestión de
cómo conciliar el derecho autónomo de todo individuo y grupo a elegir
libremente el lugar central para desenvolver su vida con la necesidad de los
Estados nacionales a conservar un cierto grado de control civilizado sobre sus
territorios y poblaciones para poder crearles las condiciones adecuadas para el
desarrollo de una vida digna. Una solución posible sería la formación de
bloques supranacionales que aseguren la libre circulación de las personas en
grandes espacios geográficos. Otra estaría dada por acuerdos de asociación
entre Estados para permitir la libre circulación de los nacionales de los
asociados. Medidas de ambos tipos se practican ya en la Unión Europea y en el
MERCOSUR: De este modo se están creando las bases incipientes de una ciudadanía
transnacional. La titularidad de la ciudadanía estaría pasando progresivamente
de los Estados a los individuos y grupos y se estaría separando de la
pertenencia a una comunidad de forma nacional. Sobre las condiciones que harían
posible crear una ciudadanía transnacional de estas características, cuyos
titulares sean los individuos y los grupos, que éstos llevarían consigo al
Estado donde quieran asentarse, es necesario reflexionar todavía cuidadosamente
(Brubaker, 1989; Gil Araujo, 2003, 2007; Habermas, 1989; 1996; Koopmans, Statham,
2001; Novick, 2005b).
2) Desde esta
perspectiva intercultural y universalista del Derecho Humano a la Migración se
replantea la pregunta por el sistema de dominación y legitimidad aceptable:
¿Cómo renovar la democracia como un modo de organizar el orden político según
criterios de justicia, solidaridad, igualdad de oportunidades y libertad
responsable que obligue a la expansión permanente e indefinida de la ciudadanía
y no dependa del sistema de exclusión de los Estados nacionales?
3) ¿Cómo
garantizar en cada etapa del desarrollo político la plena vigencia de los
Derechos Humanos como derechos universales, indivisibles, históricos y
contextuales, sin que se conviertan en el instrumento demagógico de poderes
imperiales que actúan supuestamente en nombre de toda la Humanidad cuando, en
realidad, sólo están satisfaciendo los propios intereses particulares?
Tratar estos
tres puntos desde la perspectiva aquí expuesta conduce a invertir las
prioridades del orden político actual: Aquellos órdenes políticos que no
contemplen los derechos de todos los habitantes corren el riesgo de aislarse y
de convertirse en regímenes oligárquicos. Aquellos regímenes democráticos que
interrumpan su expansión y dejen de fomentar la participación de sus habitantes
reales y/o potenciales en los procesos de decisión sobre todos los aspectos de
la vida en común, se aislarán externamente y limitarán la participación
interna.
Así planteado,
el desafío que se plantea a los órdenes políticos actuales es cómo evolucionar
desde un modelo nacional de organización que siempre es restrictivo hacia un
orden republicano regional y/o continental y democrático capaz de articular e
integrar los intereses y las aspiraciones de centenares de millones de personas
que en todo el mundo están desplazándose, descienden inmediatamente de
poblaciones desplazadas y/o están a punto de hacerlo.
Implicancias para el concepto de desarrollo
político
El concepto de
desarrollo político se difundió en la segunda posguerra como complemento de las
teorías y discusiones sobre el desarrollo económico. La preocupación por el
tema apareció en la Sociología y la Ciencia Política, porque las explicaciones
económicas del fenómeno se demostraban insuficientes. Como consecuencia se
realizaron muchas investigaciones, para identificar los estímulos y obstáculos
políticos al desarrollo económico (Almond, Verba, 1989; Eisentedt, 1966;
Eisentstedt, Rokkan, 1973).
En la Ciencia
Política norteamericana el desarrollo económico se veía como una sucesión de
etapas que deberían recorrer todos los países para modernizar sus estructuras.
Se trataría de un proceso de diferenciación y complejización progresiva
conducente a la construcción de instituciones formales y especializadas para el
ejercicio de la dominación y la legitimación.
En este enfoque
se vieron la tradición y la modernidad como punto de partida y de llegada de un
único camino que podía admitir variaciones, pero no cambiar de dirección. Un
supuesto básico de esta orientación fue que entre los diversos aspectos de la
modernización existía una correlación positiva. Muchos autores de esta
orientación recurrieron explícitamente a la tradición evolucionista del siglo
XIX. Por el contrario, estudios de caso y comparativos, muchos de ellos de
orientación marxista y/o anticolonial, demostraron en las décadas de 1960 y
1970 que no siempre existe una correlación positiva entre los distintos
aspectos del desarrollo, que aspectos “tradicionales” y “modernos” coexisten en
muchas culturas y que los procesos de desarrollo no siempre transcurren ininterrumpidamente.
Un grupo
importante de estudiosos introdujo a partir de la década de 1960 la perspectiva
de estudiar comparativamente el desarrollo político por “problemas”: tomaban un
grupo de países, entre los que había uno “desarrollado”, y comparaban las
soluciones históricas que hallaron para superar determinados problemas
escogidos a partir de la historia política occidental[2]:.
En este modelo el desarrollo político aparecía como una carrera de obstáculos
que las sociedades iban “saltando” sucesivamente. Una de las crisis más
analizadas por esta corriente era la de la capacidad del sistema político para
lidiar con cambios desestabilizadores. Esta preocupación, de inspiración a la
vez conservadora y liberal, surgió por la irrupción de las masas populares en
los procesos emancipatorios de Asia, África, América Latina y el Caribe en
aquella época. El argumento era que el desarrollo económico sacaba a las
poblaciones de su pasividad tradicional e incrementaba su voluntad de
participar, aumentando sus demandas al sistema político. Este es el proceso que
se conocía como de “movilización social”. Si el sistema político no era
suficientemente flexible, podían producirse graves crisis que amenazarían la
estabilidad política. Esta línea argumentativa tiene aún hoy vigencia en las
teorías neoinstitucionalistas sobre la “gobernabilidad” de los sistemas
políticos (Brockmann Machado, 1976; Hall/Taylor, 1996).
En aquella
época esta línea de análisis fue refutada especialmente en América Latina por
los estudios sobre la dependencia que señalaron la dependencia externa como
causa principal de la subsistencia de estructuras de poder oligárquicas que
impedían el desarrollo político y la satisfacción de las necesidades populares
(Dos Santos, 1972; Marini, Sader, 2000). Sin embargo, estas críticas no
elaboraron alternativas politológicas propiamente dichas.
Algunos
estudiosos insistieron también en el "efecto de demostración" que las
sociedades desarrolladas ejercerían sobre las menos desarrolladas. Como ningún
sistema político puede responder satisfactoriamente a tales presiones en tan
corto tiempo, los países en vías de desarrollo deberían esforzarse en controlar
las demandas. Esta óptica favoreció la tendencia de una minoría importante de
investigadores a ver con buenos ojos las intervenciones autoritarias para
“disciplinar” los procesos de desarrollo.
Entre los autores de esta
tendencia sobresalió S.P.
Huntington (1968) quien definió el desarrollo político como la
"institucionalización de organizaciones y procedimientos políticos". En su hipótesis central
Huntington afirma que una rápida modernización lleva a la decadencia del
sistema político. Este autor asimilaba desarrollo político con
institucionalización (Brockmann Machado, 1976:6-7), haciendo innecesario este
concepto. Sin embargo, mucho más grave fue el carácter normativo de su
propuesta: si sólo las elites estaban autorizadas para definir en qué momento
del proceso de participación se estaba produciendo inestabilidad, dado el
racismo y la xenofobia de las elites latinoamericanas, cualquier proceso
reivindicativo popular aparecía como peligroso. Poco más tarde (1968) puso en
circulación su tesis sobre “el pretorianismo” en América Latina. Recurriendo a
la imagen de los pretores romanos, delegados militares que ejercían el poder en
las provincias sometidas del Imperio a cuyas poblaciones los romanos aún no
consideraban en condiciones de recibir la ciudadanía, este autor proponía que
durante una fase intermedia del desarrollo económico, ante la “inmadurez” de
los sistemas políticos latinoamericanos, sus países debían ser gobernados por
las Fuerzas Armadas, únicas estructuras -afirmaba- con burocracias complejas y
alta división del trabajo en condiciones de asegurar la estabilidad, mientras
se desarrollaba la institucionalidad de los sistemas políticos. Esta tesis
operó como justificativo ideológico de los regímenes neoautoritarios (Collier,
1982).
La corriente de estudios del
desarrollo político acabó buscando en cada espacio cultural solamente los
elementos que podían ser incluidos en su modelo apriorístico, sin prestar
atención a las manifestaciones políticas más significativas de cada cultura y
desconsiderando todos los desarrollos alternativos. Consideran las prácticas
políticas como transhistóricas, descuidando las transformaciones producidas y
banalizando los procesos de ruptura.
La discusión no avanzó mucho
en los últimos cuarenta años. Se observa que, en general, existe una
superposición poco elaborada entre el concepto de desarrollo político y
propuestas para mejorar la gestión pública y/o facilitar la participación de
los ciudadanos en la vida cívica. Consecuentemente con la transición de la
Ciencia Política hacia la hegemonía del neoinstitucionalismo se relativizó
también la preocupación teórica por la relación entre desarrollo económico y
desarrollo político:
Queda claro
que el concepto de “desarrollo político” se refiere a tres problemas: 1) ¿En
qué sentido debe modificarse el sistema político para mejorar la gobernabilidad
de la sociedad en condiciones de desarrollo económico? 2) ¿Cómo puede medirse
el “desarrollo político”? 3) ¿Cuáles son las posibilidades de universalizar las
conclusiones extraídas del estudio de desarrollos políticos particulares?
La participación política de comunidades de
origen inmigrante en Alemania, Argentina y Brasil
a) Alemania:
Considerando
la tipología elaborada por Koopmans y Stattham (Koopmans, 1995; 1999; 2000;
Koopmans, Statham, 2000) a fines de la década de 1990, Alemania pertenece al
tipo de país que tiene como prioridad integrar a las comunidades de origen
inmigrante con los instrumentos de la política social, sin concesiones
sustantivas a sus reivindicaciones de identidad cultural y con un acceso
tradicionalmente restrictivo a la ciudadanía, pero que, al haberse modificado
en la década pasada con las leyes de ciudadanía (2000) y de migraciones (2004),
está produciendo cambios sociopolíticos de magnitud considerable (Brochmann,
Hammar, 1999).
Sobre una
población de 80 millones de habitantes viven en el país aproximadamente seis millones
de extranjeros que sumados a los descendientes de inmigrantes con ciudadanía
alemana permiten estimar una población de aproximadamente veinte millones de
personas originados en primera, segunda o tercera generación en las migraciones
que llegaron al país en los últimos cincuenta años. La mayor parte de esta
población tiene origen turco. Llegados al país después de que en 1961 se
firmara el Tratado entre la República Federal (entonces limitada a la región
occidental y sur del país), pocos días después de que el cierre de la frontera
intraalemana por las autoridades de la República Democrática privara a la
economía occidental de la mano de obra barata que tan urgentemente necesitaba
para el desarrollo de una de las economías de exportación más eficientes del
planeta.
Al clausurarse
con la crisis del petróleo de 1973 el ciclo de reclutamiento de inmigrantes
extranjeros, las autoridades federales pusieron a los inmigrantes ante la
disyuntiva de regresar a sus países o traer a sus familias. Como la mayoría de
ellos optaron por esta última alternativa, la migración transitoria se
convirtió en permanente, sin que el país estuviera preparado para su
incorporación. Durante casi tres décadas el discurso oficial insistió en que
Alemania no era país de inmigración, negando una realidad que crecía a ojos
vista. Para sostener este ideologema, se fue desarrollando una ecuación
peligrosa: si la mayoría de los inmigrantes eran turcos, necesariamente eran
musulmanes y, por consiguiente, extraños a la cultura mayoritaria de la
población alemana. Si pretendían ser reconocidos y tener competencia para
participar en la sociedad y la política del país, debían desprenderse de sus
características distintivas y asimilarse (Brubaker, 1992; D'Amato, 2001;
Eryýlmaz, Kocatürk-Schuster, Schade,
2000; Gieler, Fricke, 2004; Giugni, Passy, 1999; Herbert, 2001; Leveau, Ruf,
2000; Martiniello, 2005; Thränhardt, 2000; Vior, Manjuk, Manolcheva, 2004a).
En principio
este discurso creó la imposibilidad de la comunicación entre el estado, el sistema
político y la mayoría de la sociedad civil por un lado y los agrupamientos y
organizaciones de los inmigrantes -particularmente de los turcos- por el otro.
No obstante el bloqueo político e ideológico por ambas partes (motivado en gran
parte por la resistencia de los conservadores alemanes a avalar la
incorporación de Turquía a la Comunidad Europea primero y a la Unión Europea
después), las necesidades de adaptación de la población de origen turco a las
condiciones de vida en el país adoptivo y, sobre todo, la aparición paulatina
de nuevas generaciones nacidas y/o crecidas en Alemania, que luchaban por
abrirse paso con una creciente consciencia de que Turquía podía ser un buen
destino de vacaciones, para hacer negocios o, inclusive, para buscar una novia
que luego llevarían a Alemania, pero ninguna alternativa de vida, llevó a una
creciente diferenciación de la estructura organizativa de la colectividad. A
esto coadyuvó el federalismo alemán en el que los estados federados y muchos
municipios progresivamente comenzaron a buscar soluciones para organizar la
convivencia con las colectividades de origen inmigrante.
Después de
terminada la Guerra Fría y de reunificado el estado alemán en 1990, pareció que
la incorporación de las regiones orientales y el aumento de la población
étnicamente alemana permitiría a los líderes alemanes limitar las concesiones
que debían hacer a las comunidades de origen inmigrante para lograr su lealtad
al estado de acogida. Sin embargo la agudización de las desigualdades regionales
entre el Oeste y el Este y la masiva migración de la población oriental hacia
el Oeste y hacia el exterior mostraron a más tardar hacia mediados de la década
que el centro de la vida económica, social y cultural alemana residía en Berlín
y en los centros urbanos occidentales. Consecuentemente aumentó nuevamente la
importancia de las colectividades de origen inmigrante y se difundió entre
políticos y representantes de las instituciones (sobre todo las iglesias y
universidades) y las principales organizaciones sociales la percepción de que
era necesario llegar a un arreglo que incorporara a dichas minorías a la
ciudadanía alemana, sin que por ello ésta perdiera sus características
culturales predominantes.
La política
escolar, la laboral y la social fueron los tres principales instrumentos de
incorporación de los inmigrantes. Con desarrollos desiguales según las
constelaciones políticas regionales y locales, particularmente el acento puesto
en la enseñanza de la lengua y los planes de entrenamiento profesional
contribuyeron a la incorporación de los hijos de los inmigrantes al mercado de
trabajo. La política social, mientras tanto, limitó el desarrollo de guetos
étnicos. No obstante, en cada momento de declive del ciclo económico las
poblaciones de origen inmigrante fueron las más afectadas, particularmente las
mujeres.
Además de los
instrumentos estatales en el curso del último medio siglo surgió una gran
variedad de iniciativas religiosas y comunitarias que asumieron tareas
pedagógicas, sociales religiosas para atender las necesidades de las
comunidades de origen inmigrante. A éstas se sumaron numerosas asociaciones y
organizaciones surgidas en las propias colectividades que buscan conectarse con
la mayoría social y el estado en sus diferentes niveles, para presentar sus
demandas y satisfacer sus necesidades laborales y sociales, pero también de
reconocimiento. Hasta principios de la década pasada, empero, estas iniciativas
se limitaban a reclamar atención para sus problemas, sin estar en condiciones
de vincular sus reclamos con los de otros grupos de la sociedad alemana.
Pueden
diferenciarse tres tipos de organizaciones con esta finalidad: a) asociaciones,
centros y/o organizaciones activas en la política social, incluyendo agencias
gubernamentales (mayormente municipales) que realizan tareas de promoción en el
medio inmigrante, resolviendo problemas inmediatos (drogas, criminalidad, ayuda
escolar, búsqueda de puestos de formación profesional, etc.) u orientando
programas de autoayuda y/o de formación profesional; b) “organizaciones
intermedias”, a veces de iglesias u organizaciones civiles, mayormente mixtas
(combinando miembros de diversas colectividades y de la mayoría social), que
asumen la tarea de conectar al Estado y/o las organizaciones de la mayoría con las
de las comunidades de origen inmigrante y c) organizaciones que afirman la
diferencia cultural y religiosa de las comunidades de origen inmigrante (en
particular, de la turca y musulmana) como modo de ofrecer un refugio,
especialmente a las jóvenes, en el que puedan formarse lingüística y
profesionalmente, para luego incorporarse al mercado de trabajo formal, sin
tener que competir en las escuelas y centros de formación tanto con los propios
jóvenes como con sus coetáneos alemanes. Durante décadas primó el primer
modelo, aunque el segundo tipo se fue extendiendo en la medida en que dentro de
la propia colectividad de de origen turco se iban formando profesionales en
áreas pedagógicas y sociales. El tercer tipo nunca fue estadísticamente
relevante, pero es una expresión significativa del camino seguido por una
minoría de jóvenes mujeres de socialización musulmana que se afirman en su fe
mientras que al mismo tiempo adquieren los conocimientos y habilidades que les
permitan competir en un medio social occidental (Vior, Manjuk, Manolcheva,
2004b; Vior, Bosse et al., 2005).
Tres hitos de
la última década posibilitaron y al mismo tiempo condicionaron la incorporación
de la minoría de socialización musulmana a la sociedad y a la política
alemanas:
- Después de 16 años de gobierno
demócrata cristiano-liberal, la coalición socialdemócrata-verde que gobernó
entre 1998 y 2004 promulgó en 2000 la Ley de Ciudadanía (Staatsangehörigkeitsgesetz) que, aun manteniendo el principio de jus sanguinis como fundamento de la
ciudadanía alemana, simplificó el acceso a la misma para extranjeros que
residan legalmente en el país más de ocho años y un status opcional para hijos
de extranjeros nacidos en el país que a los dieciocho años deben optar por la
de origen de sus progenitores o por la alemana. De este modo abrió la puerta
para la incorporación de cientos de miles de extranjeros a la antes cerrada
comunidad del pueblo alemán.
- Inmediatamente después de los
atentados del 11 de septiembre de 2001 en los Estados Unidos el gobierno federal
envió al Bundestag dos paquetes de leyes represivas contra el “terrorismo
islámico” con más de 900 páginas cada uno, que debieron ser aprobados por el
Parlamento en trámite de urgencia, o sea sin que los parlamentarios hubieran
podido analizarlos. Todo indica que estaban preparados ya previamente. Por los
mismos se establecieron serias limitaciones de las libertades individuales y la
sospecha previa contra grupos enteros de la población por su mero origen.
Especialmente los jóvenes de socialización musulmana son considerados a priori sospechosos. Estas medidas
autoritarias limitaron seriamente la posibilidad de expresión de las
comunidades de fe islámica.
- Finalmente, la promulgación en
2004 de la Ley de Inmigración estableció por primera vez en casi cien años que
Alemania es un país de inmigración. La política inmigratoria quedó sometida a
los acuerdos a nivel europeo y es fuertemente restrictiva hacia afuera.
Solamente se favorece el ingreso de profesionales y trabajadores altamente
calificados o para determinadas profesiones (por ejemplo en la atención de la
tercera edad) bajo regímenes excepcionales, pero se regula (bajo la ya
mencionada limitación de la legislación de seguridad interior) el acceso a la
residencia permanente para quienes ya viven documentadamente en el país.
A pesar del pasaje en 2004 a una coalición democratacristiana-liberal
que todavía gobierna, estas tendencias no se alteraron sustancialmente. Por el
contrario, el ascenso social de los descendientes de inmigrantes llevó al
surgimiento en Berlín y los estados occidentales de una clase media mestiza y
diferenciada. Los antiguos entornos sociales que sustentaban a los otrora
principales partidos del país (la democracia cristiana y la socialdemocracia)
se han fracturado por la tercera revolución industrial y el debilitamiento de
las principales instituciones (iglesias y sindicatos). Las lealtades
partidarias ya no están tan claras.
Al aceptar que Alemania es un país de inmigración, su estado y su
sociedad mayoritaria han tenido éxito en incorporar individualmente a los
descendientes de la inmigración, aunque están pagando el precio de aceptar
imprevisibles reformas de su régimen político. Se ha producido una
deculturación de los inmigrantes, pero la mayoría social ha debido aceptar importantes
modificaciones en sus sistemas de valores y símbolos. Sin embargo, los
principios normativos del patriotismo republicano alemán parecen haber salido
fortalecidos. Las colectividades de origen inmigrante, a su vez, han tenido un
relativo éxito social, pero al costo de profundizar sus desigualdades
económicas, sociales e intraculturales (sobre todo las intergeneracionales).
Han fracasado en el intento de transportar en su ascenso valores sustanciales
de la cultura de origen y/o de la diaspórica. Las organizaciones de la
migración, finalmente, han fracasado casi totalmente.
b) Argentina:
En Argentina el
contexto actual de incorporación de las comunidades de origen migratorio está
determinado por el cambio de paradigma político operado en 2003 que incluyó la
modificación del sentido de la política migratoria.
Congruentemente
con un régimen de acumulación basado en el aumento de la renta financiera, la
dominación del FMI, una política dirigida al aumento del endeudamiento externo
que limitaba fuertemente la autonomía del Estado y una imagen nacional
neocolonial, entre 1976 y 2003 las migraciones latinoamericanas fueron
consideradas a la vez como un problema de seguridad nacional y una variable de
ajuste del mercado de trabajo. Era muy fácil entrar ilegalmente al país, pero
muy difícil regularizar la situación legal. Ciertamente en lapsos irregulares e
imprevisibles el Estado decretaba amnistías que permitían que miles de
inmigrantes regularizaran su condición, pero se trataba de medidas arbitrarias.
Bajo la vigencia de la Ley de Migraciones Nº 22.439 de 1981, conocida como “Ley
Videla”, que fue reglamentada por el primer gobierno de la democracia (el de R,
Alfonsín, 1983-89) en 1987, las autoridades de aplicación (Dirección Nacional
de Migraciones) y las llamadas “policías auxiliares” (Gendarmería Nacional y
Prefectura Naval) tenían un gran poder discrecional para decidir sobre la
entrada, permanencia y expulsión del país de los inmigrantes. Las chicanas y
corrupción policiales, los trámites de favor y las gestorías estaban a la orden
del día (Nejamkis, 2011: 81-92; Sassone, 1987).
Fue una
coyuntura favorable la que permitió a las organizaciones de inmigrantes y a
quienes las apoyaban desde distintas ONG poner la reforma de la legislación y
política migratoria en la agenda pública: cuando a fines de la década de 1990
la agudización de la crisis económica y el descrédito del gobierno de C. Menem
lo motivaron a iniciar una campaña xenófoba contra los inmigrantes
latinoamericanos (especialmente contra los de origen boliviano), la iniciativa
conjunta de las organizaciones de apoyo a los inmigrantes y de los movimientos
de derechos humanos, con su gran prestigio, revirtieron la campaña y obligaron
al gobierno a presentar en el Congreso un primer proyecto de reforma de la
legislación migratoria. Esta iniciativa fue inmediatamente contestada por una
serie de audiencias parlamentarias en las que se constituyó una gran coalición
de grupos y organizaciones que fueron elaborando sucesivos proyectos de ley,
hasta que finalmente en 2003 -ya asumido el nuevo gobierno de N. Kirchner- se
consensuó el que finalmente fue aprobado como Ley 25.871[3] (Benencia, 1997; 1999; 2003; Benencia, Karasik,
1994, 1995; Caggiano, 2003; 2005; Casaravilla, 1999; CELS, 1999; Courtis, 2006;
Grimson, 1999; Jelin, 2006; Mármora, 2004; Novick, 1986; 1992; Oteiza, Novick,
2000; Pacecca, 2001; Pérez Vichich, 1988; Pizarro, 2007).
En su artículo
4º esta ley establece el derecho humano a la migración: “El derecho a la migración es
esencial e inalienable de la persona y la República Argentina lo garantiza
sobre la base de los principios de igualdad y universalidad.” En general la norma se orienta por el criterio de origen (sudamericano)
más que por el de reciprocidad, abuele todo criterio de ilegalidad migratoria
diferente a los casos que puedan estar tipificados en el Derecho Penal,
establece el derecho a la reunificación familiar, prohíbe todo tipo de
discriminación por origen o status migratorio, norma la libertad absoluta de
movimiento y asentamiento de los inmigrantes dentro del territorio nacional en
igualdad de condiciones con los ciudadanos argentinos y establece su completa
igualdad de derechos con éstos, salvo en el caso de los derechos políticos, si
no hay ley especial de algún distrito al respecto (Chausovsky, 2004; 2006;
Nejamkis, 2011:145-157; Novick, 2001; 2004).
Sin embargo,
el propio texto de la ley ya encerraba algunas contradicciones que
determinarían el proceso posterior de reglamentación. Así se mantuvieron las
llamadas categorías migratorias y algunas normas de la anterior ley de
Migraciones de la dictadura que daban demasiada autonomía de decisión a la
autoridad de aplicación. Estas contradicciones se manifestaron repetidamente
durante el largo proceso de discusión sobre la reglamentación de la ley que
duró hasta abril de 2010. Aunque por iniciativa de la autoridad política en el
mismo se dio amplia participación a organizaciones sociales, especialmente a
organizaciones de derechos humanos y representativas de las comunidades de
origen inmigrante, la presión concentrada de la burocracia de la DNM logró
retrasar el proceso durante seis años (CELS, 2005).
No obstante,
ya desde el inicio el gobierno nacional buscó sortear estos obstáculos con
planes y políticas ad hoc que
permitieron la normalización documentaria de cientos de miles de inmigrantes.
Así se implementó entre 2004 y 2006 el Plan de Normalización Documentaria
“Patria Grande” que permitió la documentación de cerca de 750.000 inmigrantes
indocumentados. Al mismo tiempo se llevó adelante un plan de normalización
documentaria para inmigrantes de países no sudamericanos que beneficio
especialmente a la comunidad china (Domenech, 2005; Nejamkis, Rivero Sierra,
2008; Novick, 2005a).
Aunque la
aplicación de estos planes tuvo fuertes carencias y fue muy criticada por
organismos de derechos humanos y de defensa de los inmigrantes, fue bastante
exitosa al eliminar casi totalmente el temor a la expulsión del país y al
aumentar sustancialmente la cantidad de inmigrantes documentados que en
consecuencia comenzaron a presionar directa o indirectamente con sus demandas
sobre el Estado en sus distintos niveles, nacional, provincial y municipal.
Esta política migratoria de los gobiernos de Néstor Kirchner (2003-07) y
Cristina Fernández (2007-11) se enmarca consecuentemente en su estrategia
general de cambio del régimen de acumulación. Ya a mediados de la década de
1990 la introducción de los cultivos transgénicos y las concesiones mineras y
pesqueras habían introducido en el régimen de acumulación basado en la renta
financiera la importante variación que significó la apertura hacia actividades
extractivas. Por las condiciones entonces negociadas la única de las tres sobre
la que el Estado nacional puede tener un cierto control es la agropecuaria, lo
que explica los alineamientos políticos y sociales de mediados de la década y
en parte también la fragmentación del régimen político.
Desde el inicio del gobierno de Néstor Kirchner se
aplicó una estrategia de fomento al consumo interno como vía de
reindustrialización, desendeudamiento del Estado, avance hacia el pleno empleo,
restablecimiento de la participación salarial en el PBI mediante las
convenciones colectivas de trabajo y reducción de la pobreza mediante múltiples
instrumentos de política laboral y social, así como por la política educativa.
De acuerdo a diversos analistas -muchos de ellos en apoyo crítico a ambos
gobiernos- son indudables los éxitos en materia de crecimiento económico
continuado (con la sola excepción del año 2009 por efecto de la crisis internacional),
reducción del desempleo a cerca del 8% del total de la población económicamente
activa, reducción del empleo no registrado (que, de todos modos, todavía se
estima en cerca del 35% del total), aumento de la participación del trabajo
remunerado en el PBI a cerca del 40%, reducción de la desigualdad
(especialmente gracias a la Asignación Universal por Hijo, AUH, decretada en
2009), aumento de la participación de la producción industrial tanto en el PBI
como en las exportaciones, etc.
No obstante, es todavía dudoso que este proceso de
crecimiento, basado en gran parte en la exportación de commodities y en el fomento del mercado interno con medidas
cambiarias, subsidios, inflación y un sistema tributario regresivo, haya
revertido ya en un proceso de desarrollo autosostenido, capaz de reproducir el
crecimiento a partir de la acumulación interna de capital, la innovación
tecnológica y un sistema político y legal en condiciones de asegurar un mercado
abierto y competitivo. Hay numerosos indicios de que se está transitando de un
régimen de acumulación financiero-extractivo hacia uno basado en la producción
y autorreproducción, pero faltan datos concluyentes que permitan afirmar la
irreversibilidad del cambio.
En general
puede caracterizarse la política migratoria de los gobiernos de Néstor Kirchner
y Cristina Fernández como consecuente con esta transición de un régimen de
acumulación a otro. Puede hablarse de un “blanqueamiento de las cifras” y de
“absorción en la ciudadanía argentina”. Por un lado se trató de documentar a la
población inmigrante, para transparentar el mercado de trabajo y saber con qué
fuerzas laborales se cuenta. Este aspecto tuvo la virtud de disminuir
relativamente la informalidad del empleo y de hacer extensivos a las
comunidades de origen inmigrante beneficios educativos, sanitarios y sociales
(como la Asignación Universal por Hijo) otorgados a los sectores de menores
recursos. Esta vinculación con el mercado de trabajo se manifestó también
negativamente en las dificultades de ambos gobiernos para eliminar el trabajo
en negro y la trata de personas en importantes sectores (como los de la
indumentaria, la construcción, los cultivos intensivos y el trabajo doméstico
entre otros que emplean abundantemente mano de obra extranjera).
Por el otro
lado la política kirchnerista se dirige claramente a la incorporación de las
comunidades de origen inmigrante a la “ciudadanía argentina”, sin hacer
concesiones ni tener en cuenta las diferencias culturales cualitativas que
separan a la población mayoritaria de estos nuevos sectores. Los cuatro
principales instrumentos para alcanzar este objetivo son la normalización
documentaria, la asistencia social (que permite identificar a los receptores),
la ampliación de la escolarización (a la que coadyuvó el instrumento anterior)
y la política habitacional tendiente a la construcción de barrios mixtos en los
que convivan inmigrantes de diversos orígenes y nacionales argentinos.
Declaradamente la política de los gobiernos kirchneristas se dirige a
incorporar plenamente a las comunidades de origen inmigrante a la ciudadanía
sin reconocer diferencias étnicas y culturales.
La política
migratoria se ve complementada por la Ley de Refugio que abrió la puerta para
que los refugiados reconocidos en los términos de la Convención de la ONU
puedan solicitar su pasaje a la condición de inmigrantes. Al mismo tiempo se
suprimió en la legislación laboral, social y de familia todo tipo de
discriminación contra los inmigrantes. La supervivencia en la Ley y en el
Decreto reglamentario de una relativa autonomía de decisión para las
autoridades de aplicación (Chausovsky, 2010) implica no obstante un resabio de
las viejas estructuras autoritarias. Estos restos se manifiestan aún con más
fuerza en la conducta de las policías corruptas que son cómplices de la trata
de personas.
Precisamente
fue un hecho vinculado con estas prácticas corruptas el que desencadenó la
mayor reforma de la Policía Federal en sus sesenta años de existencia: cuando
en diciembre de 2010 grupos de pobladores, entre los que se encontraban
numerosos inmigrantes, ocuparon el Parque Indoamericano en el suroeste de la
Ciudad de Buenos Aires (Barrio de Villa Soldati) reclamando del gobierno
nacional la entrega de viviendas, incitados por “punteros” electorales del
macrismo gobernante en la Ciudad y por grupos policiales, efectivos de esta
misma Policía Federal dispararon contra los ocupantes matando a cuatro
personas. Estos actos criminales y la clara violación de órdenes superiores que
desde 2003 prohíben a las fuerzas de seguridad federales usar armas de fuego en
el control y represión de conflictos sociales, motivaron que la Presidenta
Fernández creara el Ministerio de Seguridad, pusiera a cargo del mismo a Nilda
Garré, quien ya había tenido un exitoso pasaje por el Ministerio de Defensa, y
descabezara a toda la cúpula de la Policía Federal. A partir de ese momento
comenzó una restructuración que todavía dura, destinada a “desmilitarizar” la
formación y prácticas de la PF, a profesionalizarla y a cortar todos sus vínculos
con el crimen. Por primera vez las fuerzas de seguridad federales (PF,
Gendarmería, Prefectura y Policía de Seguridad Aeroportuaria) tienen un mando
civil y unificado.
Este es el contexto general y en particular en la
política migratoria que encuadra concretas experiencias de investigación
realizadas por el autor en diferentes períodos entre 2004 y 2009 en el Partido
de La Matanza (en el Área Metropolitana de Buenos Aires) y en el Valle Inferior
del Río Negro (Patagonia Argentina)[4].
En ambos proyectos se investigaron básicamente las mismas cuestiones que
fueron planteadas al inicio de esta contribución. Se eligieron como objeto del
estudio las relaciones entre la comunidad de origen boliviano y el Estado
argentino en sus distintos niveles (nacional, provincial y municipal). Se optó
por trabajar sobre las relaciones que entabla esta comunidad, porque, como
muchos de sus integrantes registran rasgos fenotípicos indígenas, es el grupo
de origen inmigrante que en el discurso hegemónico de la nacionalidad argentina
ha sido construido como más “extraño”, aunque está presente en el territorio
del Estado mucho antes de la fundación del mismo.
Considerando
los inmigrantes en primera generación y los descendientes de inmigrantes en
segunda y tercera generación, se calcula que en el territorio argentino viven
cerca de dos millones de personas de origen boliviano. Siempre han vivido en el
mismo, porque las poblaciones kolla del actual Noroeste argentino circulaban
habitualmente entre el Alto Perú y el Tucumán antiguo. En la época colonial
había una doble circulación de comerciantes y transportistas que se dirigían a
Potosí y trabajadores que bajaban a los valles, para trabajar en estancias y
plantaciones. Al instalarse los monocultivos regionales a fines del siglo XIX,
comenzó una corriente de trabajadores estacionales bolivianos que venían para
las cosechas en Salta, Tucumán, La Rioja y Cuyo y luego retornaban a su país.
Fue recién
desde fines de la década de 1960, cuando, al quebrar las producciones
regionales, los inmigrantes bolivianos comenzaron a acercarse a las grandes
ciudades argentinas. Los primeros trabajadores bolivianos llegaron a Buenos
Aires hacia fines de la década. Era población de habla kichwa que se distribuyó
entre la industria de la construcción y la horticultura en las zonas
periurbanas del Norte, Oeste y Sur del Área Metropolitana de Buenos Aires.
Gracias a su estructura organizativa macrofamiliar y a la construcción de
“redes asociativas transnacionales” (Benencia, 2003), tuvieron gran éxito en
esta actividad, ascendiendo socialmente hasta constituir una clase media
empresaria en la producción y comercialización de productos hortofrutícolas y
se expandieron por todo el país, proveyendo con sus productos a poblaciones que
nunca antes habían tenido el acceso regular a productos frescos de huerta.
Dos condiciones
fueron ineludibles para que pudieran tener éxito:
1) Que existieran parcelas periurbanas disponibles por
abandono de los antiguos productores (mayormente de origen italiano y
portugués) o porque los gobiernos locales tuvieran interés en poner la tierra a
disposición de los horticultores bolivianos, aunque sólo fuera en
arrendamiento. Precisamente una de las razones principales de las dificultades
que esta colectividad encuentra en el Valle Inferior del Río Negro es que las
grandes extensiones de tierra fiscal que allí están disponibles están
reservadas por la colusión entre la elite política y empresaria de la zona para
la especulación y ocasionales negocios, mientras que los cultivadores
bolivianos están impedidos de acceder a contratos estables de arrendamiento o a
la propiedad de la tierra.
2)
Que desde las propias comunidades locales surgieran
personas, grupos y/o asociaciones en condiciones de negociar con la dirigencia
política local y con los funcionarios del Estado, para presentar sus demandas
pro necesidades insatisfechas en materia de derechos humanos. Estos
negociadores generalmente surgen de las propias comunidades de origen
inmigrante, tienen habilidades de liderazgo o, por lo menos, de interlocución y
sobre todo están en condiciones de traducir las demandas de las comunidades al
lenguaje y los códigos del discurso hegemónico, para hacerse entender y,
eventualmente, poder encontrar puntos de conveniencia compartidos.
El otro grupo
de origen boliviano residente en Argentina es el que se ha concentrado en la
producción y comercialización de indumentaria. En su origen mayoritariamente de
habla aymara, esta colectividad llegó a Argentina en la segunda mita de la
década de 1980, después que la introducción del neoliberalismoen Bolivia
produjera el cierre de las minas y el colapso de su economía productiva. Están
concentrados principalmente en una faja que abarca del Oeste al Suroeste del
Área Metropolitana de Buenos Aires, desde el interior de la propia ciudad hasta
zonas periféricas. En esta faja se jalonan innumerables talleres de
indumentaria en los que los trabajadores trabajan en las peores condiciones, a
veces en condiciones semiesclavas, ferias pequeñas y grandes y grandes centros
comerciales. Compradores principales de esta producción son las grandes marcas
de la industria de la indumentaria, incluso casas de alto diseño que hacen
enormes ganancias, gracias a que la mayoría de los talleres y sus trabajadores
trabajan en condiciones irregulares. Para que esto sea posible, se conjuga una
estructura corrupta que vincula las cámaras empresarias del sector, el Gobierno
de la Ciudad de Buenos Aires (y secundariamente también algunos municipios del
Gran Buenos Aires) y la Policía Federal con algunos empresarios de la
colectividad y sus agentes intermediarios que impiden todo tipo de movilización
y organización, sobre todo a través de numerosas radios FM muy escuchadas por
los trabajadores.
Contra esta
trama se alzan iniciativas aisladas, como por ej. la Cooperativa La Alameda,
que ha desarrollado poderosas iniciativas contra la trata de personas. Otras
iniciativas (por ej, una cooperativa de microempresarios auspiciada por el
Municipio de La Matanza) intentan buscar caminos alternativos, para escapar a la
superexplotación y mejorar el nivel de incorporación a la mayoría social.
La superación
de estos nudos requiere acciones concertadas desde el Estado (persecución del
empleo irregular por parte de las empresas de la indumentaria), iniciativas
sociales que intercepten la información manipulada que reciben estos
trabajadores, informen y asesoren y el apoyo al surgimiento de nuevos
liderazgos en la propia comunidad que puedan imponerse a las estructuras
mafiosas.
c) Brasil:
Aunque Brasil
es signatario de los pactos internacionales de derechos humanos, del Pacto de
San José de Costa Rica y de los acuerdos del MERCOSUR sobre la libre
circulación de las personas, su política migratoria sigue caracterizándose por
la ambigüedad (Sousa, 2010): por un lado sigue vigente la Ley 6815, de 1980,
que estableció el llamado “Estatuto de las Migraciones” bajo los principios de
la “seguridad nacional” y la política migratoria del país se sigue guiando por
el principio de reciprocidad; por el otro, mediante la firma de los instrumentos
mencionados, la disminución de la persecución contra los inmigrantes
indocumentados, la Ley de Amnistía de 2009 y algunos acuerdos bilaterales con
países vecinos se busca mitigar la dureza de la legislación.
También en los
últimos años se ha convocado a un Consejo Asesor de la Inmigración, con sede en
el Ministerio de Trabajo y Empleo, que el año pasado ha presentado un “Plan
Nacional de Migración y de Protección al(a la) Trabajador(a) Migrante” basado
en los derechos humanos (MTE, 2010). Sin embargo, Brasil continúa sin adherirse
a la Convención Internacional para la Protección de los Trabajadores Migrantes
(1989) ni a la Convención de la ONU sobre Refugio y el proyecto de nueva Ley de
Migraciones, de carácter humanitario y democrático, presentado en el Congreso
de la Unión en 2005, perdió estado parlamentario pro falta de tratamiento en
tiempo (Milesi, 2005; 2008).
Aunque el
Estatuto de Migraciones de 1980 se contradice con los principios de la
Constitución de 1988, al seguir vigente, aunque no se apliquen sus
disposiciones más lesivas de la dignidad humana, genera temor entre la
población de origen inmigrante, favorece la superexplotación de la misma y la
trata de personas y la consecuente corrupción de las policías y otras
autoridades concernidas que lucran con la situación de ilegalidad en que viven
centenares de miles de inmigrantes y sus familias. En general puede afirmarse
que la buscada ambigüedad de la legislación y la práctica de la política
migratoria brasileña favorece la autonomía de las policías (particularmente la
de la Federal, órgano de aplicación de la legislación migratoria).
Consecuentemente esta autonomía se extiende a muchas otras esferas de la vida
pública del país, lo que favorece la colusión de sectores importantes de la
burocracia estatal con el crimen organizado y con grupos empresarios y
políticos dispuestos a utilizar esta fuerza de choque.
La política
migratoria sirve entonces como palanca para impedir el desarrollo del Estado de
Derecho, entendiendo por tal un estado basado en la real isonomía ante la ley,
y la democracia, en tanto no sólo las comunidades de origen inmigrante se ven
impedidas de presentar públicamente sus demandas por derechos insatisfechos,
sino que el amedrentamiento de grandes sectores subalternos ante la eventualidad
de ataques policiales los aleja de la escena pública.
Conclusiones
Como el trabajo de investigación de campo en Brasil está en sus inicios
y los otros estudios puntuales realizados en el curso de los años requieren
actualizaciones y ser contrastados para una mejor comparación, estas
conclusiones sólo pueden tener un carácter provisorio. Volviendo
a la tipología de Koopmans y Statham, puede afirmarse que las políticas de incorporación de las comunidades
inmigrantes en los tres países se parecen, en la medida en que procuran
integrar a los inmigrantes en sus sociedades mediante instrumentos de política
social y laboral. En los casos alemán y argentino se agrega la política
educacional, para promover la homogeneización cultural delos niños de origen
inmigrante.
Ninguno de los tres países está dispuesto a reconocer a las comunidades
de origen inmigrante derechos especiales de participación política por su
origen y/o por la identidad cultural que han construido y/o se les adscribe,
como ha sucedido en los casos holandés, británico y canadiense, para citar sólo
algunos ejemplos de política integradora multiculturalista. Tampoco estuvieron
dispuestos tradicionalmente a otorgar rápidamente la ciudadanía como inicio del
proceso de integración, como sucedía hasta hace relativamente pocos años en
Francia. Argentina se ha diferenciado recientemente por la relativa facilidad
con la que inmigrantes residentes permanentes pueden solicitar su
naturalización, pero también Alemania ha disminuido en los últimos años los
requisitos y los plazos para acceder a la ciudadanía.
En cambio los tres países se diferencian notablemente en las condiciones
de admisión y radicación. Mientras que Brasil, aprovechando su ambigüedad
normativa, permite entrar a los inmigrantes extranjeros con relativamente pocos
controles, a éstos se les hace muy difícil, muy largo, muy complicado (por la
baja transparencia de los trámites) y muy caro radicarse legalmente. Como
resultado de estas prácticas en los grandes centros industriales se han concentrado
importantes contingentes de trabajadores inmigrantes indocumentados, por
consiguiente superexplotados y constantemente chicaneados por las policías que
forman un segundo mercado de trabajo abastecedor de mano de obra barata para la
industria y los servicios. También en Alemania se da un fenómeno similar, pero
en menor medida. La rigidez de la política europea de inmigración ha
dificultado mucho el acceso al continente. No obstante siguen llegando pro
distintas vías nuevos contingentes de trabajadores inmigrantes que sobreviven
en la ilegalidad, a pesar de las persecuciones. Como éstas son más efectivas en
Alemania, allí se encuentran menos indocumentados. Por otra parte, dada la
situación geográfica del país y la extensión de sus redes productivas, el
trabajo barato se obtiene produciendo en países (también europeos) de bajos
costos y mediante las migraciones estacionales dentro de la UE.
Gracias a la nueva ley de migraciones y a la política subsecuente en
Argentina ha disminuido mucho el porcentaje de trabajadores indocumentados. Sin
embargo, sigue habiendo un gran número de ellos, particularmente en la
industria de la indumentaria, en la construcción y en los servicios por falta
de información, por las campañas de intimidación que hacen los sectores
patronales y por dificultades para conseguir la documentación necesaria en los
países de origen. En los tres países sigue observándose un
alto grado de autonomía de las policías encargadas con tareas migratorias. Es
el caso del centro de retención en el aeropuerto de Francfort, de las amplias
facultades de la Policía Federal brasileña como autoridad de aplicación de la
legislación migratoria y de la documentación y de las autoridades de la
Dirección Nacional de Migraciones,
Gendarmería y Prefectura en Argentina que siguen teniendo facultades de
interpretación en los procedimientos administrativos que les dan una gran
autonomía.
Esta autonomía de las policías respecto a la autoridad civil constituye
una fuerte rémora autoritaria dentro de regímenes democráticos de la que no
puede esperarse que se limite sólo al tratamiento de las colectividades de
origen inmigrante. De hecho en los tres países pueden registrarse actitudes
autoritarias de las policías hacia otros grupos de la población, aunque en
Alemania constituyen prácticas marginales (aunque repetidas) y son severamente
castigadas cuando descubiertas. Donde peor está la situación de los derechos
civiles por la arbitrariedad y falta de responsabilidad legal de las policías
es en Brasil.
En este punto puede concluirse en general que todo ejercicio extralegal
de la autoridad estatal hacia las comunidades de origen inmigrante, aunque se
trate de potestades administrativas autorizadas por la propia ley, crean
espacios de arbitrariedad policial que no se limitan al tratamiento de estos
grupos poblacionales y afectan el ejercicio de los derechos civiles de toda la
población. Son obstáculos serios al desarrollo jurídico que la construcción del
Estado de Derecho debe remover.
Considerando que las migraciones internacionales masivas no se detendrán
en un futuro previsible y que, mientras dure la actual tercera revolución
industrial, continuarán produciéndose desplazamientos masivos de población
hacia los centros regionales de desarrollo, es previsible que continúen formándose
comunidades de origen inmigrante en los países y regiones de acogida que
intenten reconstruir su capital cultural como modo de adaptarse mejor a las
condiciones del país de acogida. De este modo los procesos de de- y
reculturación tanto de las comunidades como de las propias mayorías sociales y
los estados deben considerarse normales. No es realista suponer, como en
Alemania, que el éxito del estado y de la mayoría social en incorporar a una
porción significativa de la colectividad de origen turco mediante canales de
ascenso individual resuelva el problema creado por la desconsideración de su
construcción cultural que esta comunidad sufrió durante décadas. Aun cuando el
flujo de inmigración desde Turquía se redujo a niveles no significativos, en Alemania
no cesará de haber presencia “turcogermana”. El problema del reconocimiento y
diálogo intercultural no fue resuelto, sólo postergado.
Todavía peor se presenta en este nivel la situación en Argentina y
Brasil, donde no existe reconocimiento oficial de la necesidad de tratar la
diferencia cultural. Aunque Argentina ha resuelto cuestiones fundamentales de
la política migratoria, la negativa a considerar la diferencia de la población
de origen boliviano como dato a considerar en las políticas de incorporación y
articulación, combinada con la situación de sometimiento y superexplotación a
la que está sometida una parte importante de esta colectividad, contribuye a
darle a las relaciones económicas y laborales en amplias zonas urbanas
connotaciones étnicas que fácilmente pueden desembocar en el racismo. En Brasil
se añade al respecto la situación de ilegalidad en que se encuentran grupos
importantes de las colectividades de origen inmigrante llegadas en las últimas
décadas.
El establecimiento de canales de diálogo intercultural sería la mejor
solución para el tratamiento dialógico y racional de los problemas de la
convivencia entre culturas heterónomas. Sin embargo, contra esta línea de
solución conspiran primero las imágenes nacionales monoétnicas de la mayoría de
los estados y sociedades actuales. El concepto de soberanía que fundamenta la
autoridad estatal y las prácticas administrativas está construido sobre la
imagen de un pueblo étnica, lingüística y culturalmente homogéneo. Por esta
razón las conducciones estatales que reconocen la necesidad de dar a la
cuestión migratoria soluciones humanistas y democráticas procuran lograr la
integración individual de los inmigrantes, como paso previo a su asimilación
por la cultura hegemónica. Cuando se aceptan las diferencias culturales, se
procura evitar que las mismas impliquen consecuencias sobre la participación y
la representación políticas.
En segundo lugar las posibilidades de que las comunidades de origen
inmigrante se den representaciones en condiciones de dialogar con el estado y
la mayoría social dependen tanto de la situación legal (la posibilidad de
acceder más o menos sencillamente a la residencia permanente) como de
condiciones socioeconómicas. En condiciones de extrema explotación es difícil
que surjan liderazgos dialoguistas.
Finalmente, este proceso de organización y representación depende
asimismo de factores contingentes de cada comunidad en cada lugar. Según las
condiciones políticas y socioeconómicas locales, el peso demográfico relativo
de la comunidad y su capital simbólico puede preverse en principio que surjan o
no “mediadores interculturales” en condiciones de interpretar las necesidades
por derechos humanos insatisfechos de las comunidades y expresarlos en demandas
entendibles para los representantes del estado y de la mayoría social. Claro
que esta previsión nunca puede dar certezas. Pueden estar dadas las mejores
condiciones ambientales y que no surjan mediadores. Pueden surgir éstos y no
hallar interlocutores válidos de parte del Estado.
En esta contribución se han comparado por primera vez los resultados de
esfuerzos de investigación realizados a lo largo de casi diez años. Todos ellos
por sí mismos fueron fragmentarios. Por fortuna las cuestiones que pretendieron
responder eran muy similares. En el caso brasileño el trabajo de investigación
recién está en sus inicios. Es especialmente necesario probar una parte de las
hipótesis investigadas: ¿en qué medida se modifican los sistemas políticos de
los países de acogida ante las demandas por derechos presentadas por las
comunidades de origen inmigrante? Éste es el programa de los futuros proyectos.
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[1] Sobre la idea de “discurso competente”
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[2] Piénsese por ejemplo en los
estudios señeros de Rokkan y Eisenstadt (1973).
[3] Fue sancionada el 20 de enero de
2004.
[4] Toda la documentación y los datos
recogidos están disponibles.
