Un Estado eficaz o sólo eficiente
Año 6. Edición número 247. Domingo 10 de febrero de 2013
Cómo se trabaja en la gestión presidencial de Dilma
Rousseff. La importancia de la formación de cuadros técnicos.
Ya elegidas las autoridades de ambas cámaras del Congreso y antes de
dar la gran batalla por la aprobación de la Ley de Presupuesto –frenada
por la Justicia en diciembre–, en los próximos días Dilma Rousseff va a
reorganizar su gabinete para satisfacer los requerimientos de los
partidos aliados y recompensarlos por su ayuda en la conquista de la
alcaldía de San Pablo en octubre pasado. Con esta redistribución de
cargos, la presidenta inicia la segunda mitad de su mandato modificando
su imagen pública: pasará a ser más política, a mostrarse más y a emitir
más mensajes a la ciudadanía para asegurar su reelección en 2014. No
obstante, estas maniobras políticas imprescindibles la alejan de su
objetivo de implantar una conducción gerencial del Estado brasileño y
hacerlo más eficiente en la prestación de los servicios públicos. Es la
contradicción en la que todo gobernante del país vive desde que a fines
de los años ’70 se introdujeron las primeras reformas para aumentar la
eficiencia estatal: ¿cómo aumentar la legitimidad, con mayor eficiencia o
incluyendo más la enorme diversidad social y cultural de la sociedad
brasileña?
En Brasil, la formulación, implantación y el acompañamiento de las políticas públicas de nivel federal están a cargo de los ministerios, de secretarías especiales, autarquías, agencias reguladoras y consejos. Actualmente, el gobierno federal se compone de 26 ministerios, nueve secretarías de la Presidencia y seis organismos autárquicos. El presidente de la República puede crear, modificar la estructura y eliminar organismos de la administración pública mediante leyes especiales.
Los ministerios integran la cúpula administrativa y están directamente subordinados al presidente. Poseen autonomía técnica, financiera y administrativa para ejecutar las acciones pertinentes en sus áreas de competencia. También les corresponde establecer estrategias y prioridades en la aplicación de los recursos públicos, así como crear normas, acompañar y evaluar programas federales. Los titulares de las carteras son designados por el presidente de la República. Son responsables por la coordinación y supervisión de los organismos y entidades de la administración federal en su área de competencia.
En áreas estratégicas, el gobierno tiene secretarías especiales directamente subordinadas a la presidencia. La Secretaría General de la misma tiene la función de asesorar al gobierno federal y al Presidente de la República en sus relaciones y en la articulación con los movimientos sociales, entidades patronales y de trabajadores, con la finalidad de crear y mantener canales de consulta y participación popular en la definición de la agenda de prioridades del país. Esta función se relaciona con un principio consagrado por la Constitución de 1988: el de la participación social para consolidar la democracia.
Uno de los efectos del reconocimiento de los derechos sociales en la Constitución de 1988 fue el fortalecimiento de los consejos de gestión de políticas públicas. A éstos cabe proponer directrices, tomar decisiones vinculadas con las políticas de sus áreas y acompañar la gestión de los programas. Su composición incluye a funcionarios del área y representantes de la sociedad civil.
Las agencias fueron creadas en los años ’90 para fiscalizar la prestación de los servicios públicos que entonces fueron privatizados. Tienen una cierta autarquía dentro de la administración federal y están dirigidas colegiadamente por directores designados por el presidente con acuerdo del Senado Federal.
En líneas generales, el Estado que se va constituyendo, sobre todo a partir de la década de 1930, bajo Getúlio Vargas (1930-45 y 1950-54) está fuertemente orientado a la transformación de las estructuras económicas y sociales para alcanzar el desarrollo mediante la industrialización. La urgencia por industrializar hizo que el aparato de planeamiento se organizara y avanzase más rápidamente que el resto de los aparatos estratégicos del Estado. Al contrario, la estructura de las instituciones públicas quedó muy retrasada. Recién durante la década de 1990 se invierte el orden de prioridades por la introducción de las reformas neoliberales y el desmonte de los organismos de planeamiento. El planeamiento se reduce a algo meramente técnico-operacional, sin sentido estratégico, mientras que el debate es hegemonizado por las agendas de gestión pública, volcadas básicamente hacia la racionalización de los procedimientos de gerenciamiento de la burocracia y de las funciones de formulación del presupuesto, implementación, monitoreamiento, evaluación y control de las acciones de gobierno.
Esta situación se manifiesta en la transferencia de poder del ministerio de Planeamiento para el de Hacienda, especialmente hacia las estructuras del Estado encargadas de la política monetaria, del gasto público y de la deuda pública. La Constitución de 1988 tiene el mérito de establecer el planeamiento como un proceso continuo de la acción estatal. No obstante, desde la experiencia actual puede señalarse como aspecto negativo que, al vincular el planeamiento a acciones de corto y mediano plazo y a las limitaciones presupuestarias existentes, lo convirtió en parte –ya no en directriz– de las actividades cotidianas del Estado. De esta manera, a lo largo de los últimos veinticinco años la planificación perdió contenido político-estratégico y las innovaciones técnico-operacionales que se le incorporaron diluyeron sus efectos entre las diferentes instancias del gobierno.
La función de planeamiento fue implementada en los Planes Plurianuales (PPA) que adquirieron sistematicidad a partir de la segunda mitad de los años ’90 y aún hoy son continuados (se trata de los planes 1996-1999, 2000-2003, 2004-2007, 2008-2011 y 2012-2015). Estos PPA se organizan en torno de dos principios básicos: la idea de proceso continuo y poco disruptivo (lo que se garantiza haciendo que el primer año de gobierno de un Presidente sea el último del PPA corriente) y la vinculación inmediata entre el PPA (desdoblado en planes anuales) y el Presupuesto General de la Unión (OGU por su nombre en portugués). Para ello se crearon dos instrumentos centrales: la Ley de Directrices Presupuestarias (LDO, por el nombre en portugués), que fija las metas para el presupuesto siguiente, y la propia Ley anual de Presupuesto (LOA, por su nombre en portugués). Así, el presupuesto se convirtió en una variable previa que limita las posibilidades del planeamiento.
Considerando ambos aspectos, no es extraño que la estabilidad monetaria y cambiaria, por un lado, y la administración del gasto público, por otro, se hayan convertido en objetivos principales del Estado. De este modo la ideología neoliberal se corporizó en la conducción y gestión del Estado brasileño en un proceso y estructuras que todavía perduran.
Según Cardoso Jr. (en su Planejamento gubernamental e gestão pública no Brasil: elementos para resignificar o debate e capacitar o Estado, de 2011), a quien se sigue en este apartado, los puntos principales de crítica a este proceso son los siguientes:
-La reforma gerencial brasileña fue incompleta y acabó generando más fragmentación de los aparatos del Estado, al reforzar la hibridez institucional entre un núcleo central altamente eficiente y el conjunto del Estado patrimonialista y clientelista.
-La reforma no democratizó el funcionamiento del Estado y en realidad dio un carácter manipulador a la gestión participativa propuesta por la CF/88.
-Los controles sociales de la gestión pública o no se instalaron o fueron formales, precarios y limitados.
-La supuesta “orientación para el servicio público” reforzó la tendencia a poner al Estado al servicio de intereses privados.
Durante los gobiernos de Lula y de Dilma, si bien se ampliaron las políticas sociales al máximo, extendiendo su universalidad, se mantuvo el condicionamiento presupuestario de la planificación estatal y la privatización de la prestación de servicios públicos, inclusive en la política social. Este es el marco para entender los alcances y limitaciones en la formación de los funcionarios públicos brasileños.
Desde la reforma administrativa de Bresser Pereira se ha unificado la carrera funcionarial del Estado brasileño en todos los niveles, se han generalizado los concursos como modo de acceso al cargo y ha desaparecido el empleo público precario. Sin embargo, en la cúpula de los gobiernos federal, estaduales y municipales sigue habiendo una minoría importante de cargos “comisionados” (políticos), la capacitación de los funcionarios es muy diversa según pertenezcan al núcleo central del Estado o al resto y la congelación de vacantes impuesta por las reiteradas restricciones presupuestarias hace que los organismos públicos acudan frecuentemente a la contratación de servicios con empresas privadas que emplean trabajadores y empleados de modo precario. De este modo se ha consolidado la carrera del funcionario público, pero se ha mantenido de otra forma su heterogeneidad y se ha marginalizado la precariedad laboral, sin eliminarla.
La mayoría de los funcionarios públicos aprueban los concursos periódicos con su formación técnico-administrativa o universitaria. Especialmente la extensión de las formaciones gratuitas de posgrado en las universidades públicas ha contribuido a que en los niveles medios de la administración ingresen funcionarios con mejor formación. Sin embargo, la historiadora de la Universidad Fluminense Gizlene Neder llama la atención en un artículo reciente sobe la desconsideración de la diversidad y las diferencias culturales dentro de la población brasileña en el momento de formular los requerimientos para el ingreso a la carrera pública. Se parte del esquema normativo de la familia y la lógica europeas, sin tener en cuenta la variedad de tradiciones que aportan los candidatos a los cargos, sobre todo en los niveles inferiores. De este modo, concluye, se reproduce un funcionariado ideológica y culturalmente unilateral e incapaz de entender las múltiples lógicas que atraviesan la población brasileña.
Una vez en el cargo, los funcionarios públicos tienen permanentes cursillos de actualización y algunos cursos de formación más extensos y complejos. Todas estas medidas de formación son evaluadas y controladas de acuerdo a los criterios de eficiencia dictados por la norma ISO 9000 y sus derivadas. Aunque se ha tratado a menudo de unificar el sistema de formación de los funcionarios públicos, no ha sido posible. Además de que la Unión y la mayoría de los estados miembro tienen sus respectivas escuelas de formación de cuadros, existen también la Fundación Getúlio Vargas y los centros de formación diplomática y militar.
En la Escuela Nacional de Administración Pública (ENAP), que pertenece al Ministerio de Planeamiento, fundada en 1986, se dicta la carrera de Especialista en Políticas Públicas y Gestión Gubernamental (Eppgg). A este curso se entra por concurso, dependiendo del número de vacantes disponibles. Dura dos años, tiene una orientación generalista, pero atiende en particular a los problemas de la realidad brasileña y la formación incluye numerosas actividades prácticas de asesoramiento, dirección, planeamiento, coordinación y ejecución de políticas públicas.
La formación general de los funcionarios ha mejorado, pero no su capacidad para responder a requerimientos sociales no planificados. Probablemente la causa resida en la orientación eficientista de su formación y en la falta de consideración de las profundas diferencias que atraviesan la población brasileña. La presidenta, por su parte, está convencida de que la “nueva clase media” salida de la pobreza gracias al crecimiento económico y a la política social de los últimos años, a diferencia de la “vieja clase media”, no va a renegar del Estado, sino que va a exigir de éste cada vez más y mejores servicios. Obsesionada por el cumplimiento de las metas propuestas, en sus dos años de gobierno ha ido introduciendo cada vez más controles de gestión. Sin embargo, consciente de las resistencias que la reforma del Estado despierta en su propio partido, lo ha ido haciendo de modo lento y progresivo.
Para los próximos dos años se propuso aceitar la maquinaria del Estado, para que éste cumpla con las metas propuestas. Sin embargo, tanto los necesarios acuerdos políticos mencionados al principio de este texto como la urgencia por acelerar los planes de inversión en infraestructura y logística –trabados precisamente por los numerosos y contradictorios controles de gestión– la obligan a buscar caminos heterodoxos, si quiere relanzar el crecimiento económico, mantener la creación de empleo, financiar las políticas sociales y ganar la reelección en 2014. Probablemente, entonces, también deba reconsiderar su idea de eficiencia en busca de más eficacia.
En Brasil, la formulación, implantación y el acompañamiento de las políticas públicas de nivel federal están a cargo de los ministerios, de secretarías especiales, autarquías, agencias reguladoras y consejos. Actualmente, el gobierno federal se compone de 26 ministerios, nueve secretarías de la Presidencia y seis organismos autárquicos. El presidente de la República puede crear, modificar la estructura y eliminar organismos de la administración pública mediante leyes especiales.
Los ministerios integran la cúpula administrativa y están directamente subordinados al presidente. Poseen autonomía técnica, financiera y administrativa para ejecutar las acciones pertinentes en sus áreas de competencia. También les corresponde establecer estrategias y prioridades en la aplicación de los recursos públicos, así como crear normas, acompañar y evaluar programas federales. Los titulares de las carteras son designados por el presidente de la República. Son responsables por la coordinación y supervisión de los organismos y entidades de la administración federal en su área de competencia.
En áreas estratégicas, el gobierno tiene secretarías especiales directamente subordinadas a la presidencia. La Secretaría General de la misma tiene la función de asesorar al gobierno federal y al Presidente de la República en sus relaciones y en la articulación con los movimientos sociales, entidades patronales y de trabajadores, con la finalidad de crear y mantener canales de consulta y participación popular en la definición de la agenda de prioridades del país. Esta función se relaciona con un principio consagrado por la Constitución de 1988: el de la participación social para consolidar la democracia.
Uno de los efectos del reconocimiento de los derechos sociales en la Constitución de 1988 fue el fortalecimiento de los consejos de gestión de políticas públicas. A éstos cabe proponer directrices, tomar decisiones vinculadas con las políticas de sus áreas y acompañar la gestión de los programas. Su composición incluye a funcionarios del área y representantes de la sociedad civil.
Las agencias fueron creadas en los años ’90 para fiscalizar la prestación de los servicios públicos que entonces fueron privatizados. Tienen una cierta autarquía dentro de la administración federal y están dirigidas colegiadamente por directores designados por el presidente con acuerdo del Senado Federal.
En líneas generales, el Estado que se va constituyendo, sobre todo a partir de la década de 1930, bajo Getúlio Vargas (1930-45 y 1950-54) está fuertemente orientado a la transformación de las estructuras económicas y sociales para alcanzar el desarrollo mediante la industrialización. La urgencia por industrializar hizo que el aparato de planeamiento se organizara y avanzase más rápidamente que el resto de los aparatos estratégicos del Estado. Al contrario, la estructura de las instituciones públicas quedó muy retrasada. Recién durante la década de 1990 se invierte el orden de prioridades por la introducción de las reformas neoliberales y el desmonte de los organismos de planeamiento. El planeamiento se reduce a algo meramente técnico-operacional, sin sentido estratégico, mientras que el debate es hegemonizado por las agendas de gestión pública, volcadas básicamente hacia la racionalización de los procedimientos de gerenciamiento de la burocracia y de las funciones de formulación del presupuesto, implementación, monitoreamiento, evaluación y control de las acciones de gobierno.
Esta situación se manifiesta en la transferencia de poder del ministerio de Planeamiento para el de Hacienda, especialmente hacia las estructuras del Estado encargadas de la política monetaria, del gasto público y de la deuda pública. La Constitución de 1988 tiene el mérito de establecer el planeamiento como un proceso continuo de la acción estatal. No obstante, desde la experiencia actual puede señalarse como aspecto negativo que, al vincular el planeamiento a acciones de corto y mediano plazo y a las limitaciones presupuestarias existentes, lo convirtió en parte –ya no en directriz– de las actividades cotidianas del Estado. De esta manera, a lo largo de los últimos veinticinco años la planificación perdió contenido político-estratégico y las innovaciones técnico-operacionales que se le incorporaron diluyeron sus efectos entre las diferentes instancias del gobierno.
La función de planeamiento fue implementada en los Planes Plurianuales (PPA) que adquirieron sistematicidad a partir de la segunda mitad de los años ’90 y aún hoy son continuados (se trata de los planes 1996-1999, 2000-2003, 2004-2007, 2008-2011 y 2012-2015). Estos PPA se organizan en torno de dos principios básicos: la idea de proceso continuo y poco disruptivo (lo que se garantiza haciendo que el primer año de gobierno de un Presidente sea el último del PPA corriente) y la vinculación inmediata entre el PPA (desdoblado en planes anuales) y el Presupuesto General de la Unión (OGU por su nombre en portugués). Para ello se crearon dos instrumentos centrales: la Ley de Directrices Presupuestarias (LDO, por el nombre en portugués), que fija las metas para el presupuesto siguiente, y la propia Ley anual de Presupuesto (LOA, por su nombre en portugués). Así, el presupuesto se convirtió en una variable previa que limita las posibilidades del planeamiento.
Considerando ambos aspectos, no es extraño que la estabilidad monetaria y cambiaria, por un lado, y la administración del gasto público, por otro, se hayan convertido en objetivos principales del Estado. De este modo la ideología neoliberal se corporizó en la conducción y gestión del Estado brasileño en un proceso y estructuras que todavía perduran.
Según Cardoso Jr. (en su Planejamento gubernamental e gestão pública no Brasil: elementos para resignificar o debate e capacitar o Estado, de 2011), a quien se sigue en este apartado, los puntos principales de crítica a este proceso son los siguientes:
-La reforma gerencial brasileña fue incompleta y acabó generando más fragmentación de los aparatos del Estado, al reforzar la hibridez institucional entre un núcleo central altamente eficiente y el conjunto del Estado patrimonialista y clientelista.
-La reforma no democratizó el funcionamiento del Estado y en realidad dio un carácter manipulador a la gestión participativa propuesta por la CF/88.
-Los controles sociales de la gestión pública o no se instalaron o fueron formales, precarios y limitados.
-La supuesta “orientación para el servicio público” reforzó la tendencia a poner al Estado al servicio de intereses privados.
Durante los gobiernos de Lula y de Dilma, si bien se ampliaron las políticas sociales al máximo, extendiendo su universalidad, se mantuvo el condicionamiento presupuestario de la planificación estatal y la privatización de la prestación de servicios públicos, inclusive en la política social. Este es el marco para entender los alcances y limitaciones en la formación de los funcionarios públicos brasileños.
Desde la reforma administrativa de Bresser Pereira se ha unificado la carrera funcionarial del Estado brasileño en todos los niveles, se han generalizado los concursos como modo de acceso al cargo y ha desaparecido el empleo público precario. Sin embargo, en la cúpula de los gobiernos federal, estaduales y municipales sigue habiendo una minoría importante de cargos “comisionados” (políticos), la capacitación de los funcionarios es muy diversa según pertenezcan al núcleo central del Estado o al resto y la congelación de vacantes impuesta por las reiteradas restricciones presupuestarias hace que los organismos públicos acudan frecuentemente a la contratación de servicios con empresas privadas que emplean trabajadores y empleados de modo precario. De este modo se ha consolidado la carrera del funcionario público, pero se ha mantenido de otra forma su heterogeneidad y se ha marginalizado la precariedad laboral, sin eliminarla.
La mayoría de los funcionarios públicos aprueban los concursos periódicos con su formación técnico-administrativa o universitaria. Especialmente la extensión de las formaciones gratuitas de posgrado en las universidades públicas ha contribuido a que en los niveles medios de la administración ingresen funcionarios con mejor formación. Sin embargo, la historiadora de la Universidad Fluminense Gizlene Neder llama la atención en un artículo reciente sobe la desconsideración de la diversidad y las diferencias culturales dentro de la población brasileña en el momento de formular los requerimientos para el ingreso a la carrera pública. Se parte del esquema normativo de la familia y la lógica europeas, sin tener en cuenta la variedad de tradiciones que aportan los candidatos a los cargos, sobre todo en los niveles inferiores. De este modo, concluye, se reproduce un funcionariado ideológica y culturalmente unilateral e incapaz de entender las múltiples lógicas que atraviesan la población brasileña.
Una vez en el cargo, los funcionarios públicos tienen permanentes cursillos de actualización y algunos cursos de formación más extensos y complejos. Todas estas medidas de formación son evaluadas y controladas de acuerdo a los criterios de eficiencia dictados por la norma ISO 9000 y sus derivadas. Aunque se ha tratado a menudo de unificar el sistema de formación de los funcionarios públicos, no ha sido posible. Además de que la Unión y la mayoría de los estados miembro tienen sus respectivas escuelas de formación de cuadros, existen también la Fundación Getúlio Vargas y los centros de formación diplomática y militar.
En la Escuela Nacional de Administración Pública (ENAP), que pertenece al Ministerio de Planeamiento, fundada en 1986, se dicta la carrera de Especialista en Políticas Públicas y Gestión Gubernamental (Eppgg). A este curso se entra por concurso, dependiendo del número de vacantes disponibles. Dura dos años, tiene una orientación generalista, pero atiende en particular a los problemas de la realidad brasileña y la formación incluye numerosas actividades prácticas de asesoramiento, dirección, planeamiento, coordinación y ejecución de políticas públicas.
La formación general de los funcionarios ha mejorado, pero no su capacidad para responder a requerimientos sociales no planificados. Probablemente la causa resida en la orientación eficientista de su formación y en la falta de consideración de las profundas diferencias que atraviesan la población brasileña. La presidenta, por su parte, está convencida de que la “nueva clase media” salida de la pobreza gracias al crecimiento económico y a la política social de los últimos años, a diferencia de la “vieja clase media”, no va a renegar del Estado, sino que va a exigir de éste cada vez más y mejores servicios. Obsesionada por el cumplimiento de las metas propuestas, en sus dos años de gobierno ha ido introduciendo cada vez más controles de gestión. Sin embargo, consciente de las resistencias que la reforma del Estado despierta en su propio partido, lo ha ido haciendo de modo lento y progresivo.
Para los próximos dos años se propuso aceitar la maquinaria del Estado, para que éste cumpla con las metas propuestas. Sin embargo, tanto los necesarios acuerdos políticos mencionados al principio de este texto como la urgencia por acelerar los planes de inversión en infraestructura y logística –trabados precisamente por los numerosos y contradictorios controles de gestión– la obligan a buscar caminos heterodoxos, si quiere relanzar el crecimiento económico, mantener la creación de empleo, financiar las políticas sociales y ganar la reelección en 2014. Probablemente, entonces, también deba reconsiderar su idea de eficiencia en busca de más eficacia.
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Eduardo J. Vior